Bankenabwicklung: Mehr Wunsch als Wirklichkeit

Glaubt man der Bundesregierung, wird in Zukunft alles anders: Banken, die bisher mit Geldern aus der Staatskasse gerettet wurden, sollen zukünftig zulasten der Eigentümer und Gläubiger abgewickelt werden. Zur Not soll ein bankenfinanzierter Rettungsfonds einspringen. Was in der Theorie gut klingt, hat in Wahrheit ziemliche Schwächen.

Wäre es so einfach Eigentümer und Gläubiger für eine Bankpleite heranzuziehen, bräuchte man keine besondere Regelung. Denn Banken sind Unternehmen und für Unternehmen gibt es längst ein entsprechendes Insolvenzrecht. Tatsächlich sind Banken besondere Unternehmen, denn sie leben vom Vertrauen und sind an sich instabil. Sobald eine Bank dieses Vertrauen verliert, werden ihre Geldgeber in Scharen davonlaufen und die Bank kann zumachen. Umso größer die Bank war, umso größere Verluste stehen plötzlich im Raum und Panik greift um sich. Weil nur die Regierung oder die Zentralbank letztlich den Zusammenbruch des Finanzsystems verhindern kann, werden diese erpressbar und eher zu früh als zu spät zu teuren Bankenrettungsmaßnahmen genötigt.

Erster Konstruktionsfehler: Die Banken sind nach wie vor zu groß, zu komplex und zu vernetzt

Diesen Mechanismus wird auch das neue Bankenabwicklungsregime nicht durchbrechen. Dazu müssten die Gläubiger überwiegend der Meinung sein, dass eine Bank genug Verlust absorbieren kann, so dass sie selbst nicht gefährdet sind. Zudem müsste einigermaßen gesichert sein, dass diese Verluste keinen Dominoeffekt auslösen können. Wie soll dies aber geschehen, solange die Banken weiter mit ungeheuren Summen und undurchsichtigen Produkten hantieren und untereinander stark vernetzt sind? Allein die Deutsche Bank ist innerhalb des Finanzsystems mit 250 Mrd. Euro verschuldet und hat eine Bilanzsumme größer als das Bruttoinlandsprodukt Italiens.

Zwar müssen die Banken ihre Kapitalbasis in den nächsten Jahren weiter stärken. Dies kann die Risiken für den Steuerzahler aber nur senken, den Staat aber nicht überflüssig machen. Denn um eine Großbank zu stabilisieren, sind zumindest für eine Übergangszeit riesige Kreditlinien notwendig, die nicht von privaten Akteuren gestemmt werden können. Auch der neue Abwicklungsfonds ist dafür viel zu klein. Damit die geschaffenen Mechanismen zumindest einigermaßen funktionieren können, hätten die Banken daher zuvor um ein gehöriges Maß geschrumpft und auf ihre Kernfunktionen beschnitten werden müssen.

Zweiter Konstruktionsfehler: Es fehlt an verbindlicher internationaler Kooperation

Darüber hinaus stößt das neue Abwicklungsregime bei grenzüberschreitenden Geschäfte schnell an seine Grenzen. Wenn Konzernteile oder Vermögensgegenstände ausländischem Recht unterliegen, kann eine Aufsichtsbehörde diese nicht ohne weiteres beschneiden. Dazu müsste zunächst geregelt sein, dass sie dafür die alleinigen Kompetenzen besitzt, die dann auch im Ausland anerkannt werden – und zwar verbindlich. Dies ist in Europa gerade einmal innerhalb der Bankenunion (also der Eurozone) gelungen. Wenn aber schon Großbritannien, wo praktisch jede größere Bank eine Niederlassung betreibt, sich einem verbindlichen Regime verweigert, werden Staaten außerhalb der EU dazu noch viel weniger dazu bereit sein. Selbst dann könnten entsprechende Regelungen im Ernstfall wieder einseitig gekippt werden.

Eine Konsequenz daraus wäre gewesen, alle für die Staaten der Bankenunion kritischen Geschäftsteile einer Bank in eigenen Gesellschaften konsolidieren und mit genügend Kapital unterlegen zu lassen, auf welche die Abwicklungsbehörde dann im Ernstfall tatsächlich zugreifen kann. Das hätte zwar neue Gräben zwischen den Staaten innerhalb und außerhalb der Bankenunion geschaffen. Es wäre aber auch ein wichtiger Anreiz für ein verbindlicheres gesamteuropäisches Regime gewesen.

Dritter Konstruktionsfehler: Umständliche Entscheidungsmechanismen

Bankenabwicklungen sollten, um Gegenreaktionen zu vermeiden, grundsätzlich über das Wochenende stattfinden. Für eine Bank mit vielen Milliarden Geschäftsvolumen und dutzenden bis tausenden von Tochtergesellschaften ist das wenig Zeit.

Die künftig obligatorischen Notfallpläne der Aufsicht dürften durch panische Krisenmaßnahmen der Bank im Ernstfall längst überholt sein, wenn sie nicht ohnehin schon am tatsächlichen Krisenszenario vorbei konzipiert waren. Am Rettungswochenende muss also improvisiert werden. In den dafür vorgesehenen Entscheidungsprozess sind aber neben den federführenden fünf hautamtlichen Oberabwicklern der Bankenunion sowohl die EU-Kommission als auch die Europäische Zentralbank sowie die nationalen Aufseher und der europäische Rat mit Mitsprache- oder gar Stimmrechten involviert. Das gewählte Verfahren klingt mehr nach Chaos als nach geordneter Abwicklung.

Konsequent wäre eine Abwicklungsinstanz ohne Vetos und komplizierte Abstimmungsprozesse gewesen, die aus europäischer Perspektive und ohne Zielkonflikte handelt. Dazu hätte aber nicht nur nationale Souveränität und Kontrolle abgegeben, sondern auch die europäischen Verträge aufwändig geändert werden müssen.

Vierter Konstruktionsfehler: Der Abwicklungsfonds melkt deutsche Sparkassen und Genossenschaftsbanken

Weil die Architekten des Abwicklungsregimes anerkannt haben, dass man größere Banken in einer Systemkrise selten allein durch die Verlustbeteiligung von Eigentümern und Gläubigern stabilisieren kann, haben sie für die Bankenunion einen gemeinsamen Bankenrettungsfonds eingerichtet. Hierfür sollen die Banken jährliche Beiträge zahlen (die Bankenabgabe), bis der Fonds spätestens Anfang 2024 sein Zielvolumen von ca. 55 Mrd. Euro erreicht hat.

Man kann natürlich darüber streiten, welchen Sinn ein Versicherungsfonds für die nächste Krise hat, solange die Banken nicht für die Kosten der letzten Krise aufgekommen sind (so steht etwa die Finanztransaktionssteuer nach wie vor in den Sternen). In Großbritannien ging die Bankenabgabe aus gutem Grund bislang in den Staatshaushalt. Lässt man sich aber auf einen Rettungsfonds ein, dann sollten nur Banken darin einzahlen müssen, welche von diesem Fonds auch profitieren können.

Obwohl die BaFin derzeit nur 74 von 1200 deutschen Banken als systemrelevant oder potenziell systemgefährdend einstuft, werden alle Banken die Abgabe zahlen müssen. Dazu gehören auch die vielen deutschen Sparkassen und Genossenschaftsbanken, die durch ein konservatives und risikoarmes, jeweils regional begrenztes Geschäftsmodell und eigene Sicherungssysteme ohnehin keinen Bedarf an einem neuen kollektiven Rettungsfonds haben. Konsequent wäre gewesen, diese Banken von der Abgabe auszunehmen.

Substanzielle Erleichterungen wird es nur für Banken mit einer Bilanzgröße von bis zu einer Milliarde Euro geben. Das sind aber weniger als 20 Prozent der deutschen Sparkassen. Viele kleine Banken wie z.B. die Sparkasse Harburg-Buxtehude müssen daher in Zukunft erhebliche Beträge schultern, um die mögliche Pleite großer Banken zu subventionieren. Insgesamt werden die Sparkassen in den nächsten Jahren jährlich mehrere hundert Millionen Euro abführen müssen. Geld, das entsprechend der gemeinnützigen Verwendung der Sparkassengewinne nicht für den lokalen Kinderspielplatz, den Sportverein oder das Heimatmuseum verwendet werden kann.

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