Die Gewährleistung öffentlicher Sicherheit bleibt staatliche Aufgabe

Eine Antwort auf Rudolf Hickel von Enrico Stange und Florian Krahmer (veröffentlicht am 26. Februar 2018)

Die abschließenden Bemerkungen Rudolf Hickels gleich zu Beginn: „Die hier vorgelegten Thesen zeigen, dass die angestrebte Änderung des ‚Bremischen Gebühren- und Beitragsgesetzes‘ gut begründet ist.“ (Rudolf Hickel: „Thesen zur Begründung der gebührenfinanzierten Kosten für Polizeieinsätze bei Großveranstaltungen mit besonderem Risiko“, 22.02.2018)

Zur Begründetheit des Bremischen Gebühren- und Beitragsgesetzes in der im Oktober 2014 verabschiedeten Änderungsfassung können die Autoren gegenwärtig nur Mutmaßungen anstellen bzw. sich auf die öffentlich zugänglichen Gesetzestexte stützen. Hinsichtlich des Urteils des Oberverwaltungsgerichts der Freien Hansestadt Bremen ist zunächst die schriftliche Urteilsbegründung im Gerichtsverfahren der Deutschen Fußball Liga GmbH (DFL) gegen die Freie Hansestadt Bremen abzuwarten. So kann sich die Argumentation lediglich auf die Pressemitteilung des Oberverwaltungsgerichts und auf diverse andere Presseveröffentlichungen beziehen, was einige juristische Argumentationslücken gegebenenfalls mit sich bringen kann.

Einen wichtigen Ansatz für die Entscheidung zugunsten der Freien Hansestadt Bremen im Rechtsstreit um den umstrittenen § 4 Abs. 4 des Bremischen Gebührenund Beitragsgesetzes sah das Oberverwaltungsgericht darin, dass es sich „bei § 4 Abs. 4 des Bremischen Gebühren- und Beitragsgesetzes […] nicht um ein nach Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG verbotenes Einzelfallgesetz [handelt]. Die Vorschrift betrifft nicht nur Fußball-Bundesligaspiele, sondern auch andere Großveranstaltungen“ (Pressemitteilung des Oberverwaltungsgerichts der Freien Hansestadt Bremen, 21.02.2018). Damit hat das Gerichtsurteil Bedeutung weit über den Fußball hinaus

Zu den bisher bekannten Argumenten im Einzelnen:

Der Gebührenbescheid erging an die Deutsche Fußball Liga GmbH und nicht an den veranstaltenden Fußballverein SV Werder Bremen. Dies scheint allein politisch begründet zu sein, um als Hansestadt Bremen bei unpopulären Entscheidungen wenigsten nicht den eigenen Verein der Stadt zu treffen, sondern die in der Fußballszene ohnehin als kommerzieller Moloch verschriene DFL. So orientiert sich der Unmut der Fußballfans seit längerem auf die nationalen und internationalen Fußball-Verbände wie DFB und FIFA. Möglicherweise suchte das finanzschwache Bundesland Bremen über die Belangung der DFL ein Mindestmaß an Akzeptanz für die Absicht, die zusätzlichen Kosten für Polizeieinsätze auf die Fußball-Liga überzuwälzen. Dieses Vorgehen erschließt sich jedoch juristisch nicht (ohne die Urteilsbegründung im Detail zu kennen). Bisher sind für die Sicherheit bei Fußballspielen die Vereine der Heimmannschaften, in Ausnahmen bei Anreise/Abreise sowie Aktionen der Gästefans auch die der Gastmannschaften verantwortlich, was auch die Strafen der Sportgerichte und teilweise der ordentlichen Gerichte belegen, die bei Fanausschreitungen den jeweiligen Vereinen auferlegt werden. Bei den Kosten für zusätzliche Kräfteansätze der Polizei zu sogenannten Risikospielen scheint dies nun nicht mehr durchzugreifen.

Der Gebührenbescheid betrifft die Zu- und Abgangswege sowie das räumliche Umfeld der Veranstaltung. Hier stellt sich die Frage nach der eindeutigen Zuordnung von Straften im Umfeld von Veranstaltungen. Beispielsweise kam es bei der Fußball WM 2006 in Deutschland in Frankfurt a. M. zu Kneipenschlägereien zwischen englischen Hooligans und Mitgliedern des Rockermilieus. Handelt es sich dabei um Gefährdungen, die dem Veranstalter bewusst sein konnten oder mussten, und hätten die resultierenden Polizeieinsätze damit gebührenpflichtig werden müssen? Die Anreise der Gästefans beginnt in der Regel in anderen Bundesländern und wird von den dortigen Polizeieinsatzkräften abgesichert. Können und müssen diese Kosten künftig in Rechnung gestellt werden? Falls dies bejaht wird, wer wäre für diese Einsätze und auf welcher Rechtsgrundlage gebührenpflichtig? Zudem ist zu hinterfragen, auf welcher Rechtsgrundlage sich ein „Anreise“- oder „Transitbundesland“ auf die Gebührenordnung für den Veranstaltungsort eines anderen Bundeslandes beziehen kann? 

Prinzipiell ist die Gewährleistung von Sicherheit im öffentlichen Raum Aufgabe des Staates. Hingegen sind für die Sicherheit in den Fußballstadien und auf dem zugehörigen Gelände zunächst die vereinseigenen Ordner und von den Vereinen beauftragte private Sicherheitsdienste zuständig. Im Falle eklatanter Missachtung des Hausrechts sowie bei Gefahr für Leib und Leben tritt die Polizei zum Schutz privater Rechtsgüter hinzu. Die Abwehr der Gefahr für Leib und Leben und die Sicherheit im öffentlichen Raum sollen nach dem Bremischen Gebühren- und Beitragsgesetz und nach dem OVG-Urteil im Kontext absehbarer Risiken gebührenpflichtig sein. Es zwingt sich die Frage auf, warum, wenn schon jetzt private Sicherheitsdienste zur Durchsetzung des Hausrechts zum Einsatz kommen und künftig private Veranstalter von mit gewissem Risiko behafteten gewinnorientierten Veranstaltungen auch für die Sicherheit im öffentlichen Umfeld gebührenpflichtig sein sollen, nicht auch die Veranstalter generell sowohl in den Stadien als auch auf den Zu- und Abgangswegen kostengünstigere private Sicherheitsdienste einsetzen sollten? Oder anders gefragt: Ist dieses Gesetz darauf angelegt, den Staat mittelbar und langfristig einer zentralen Verantwortung bei der Gewährleistung öffentlicher Sicherheit zu entledigen?

Betroffen sind gewinnorientierte Veranstaltungen, an denen voraussichtlich mehr als 5000 Personen zeitgleich teilnehmen. Die Grenze von 5000 ist willkürlich und einfachgesetzlich geregelt, d.h. jedes Bundesland könnte die Grenze für sich nach eigenem Ermessen festlegen. Nichts spricht gegen eine Grenze von 1000 oder 500 Personen, womit kleine Sport-, Konzert- oder Kulturveranstaltungen betroffen sein könnten, bei denen sich aus inhaltlichen Gründen oder wegen des Besucherklientels Gefährdungslagen ergeben könnten. Die Erfahrungen in Deutschland und Europa der letzten Jahre lassen hier mannigfaltige Beispiele möglich erscheinen.

Das OVG Bremen argumentiert gemäß seiner Pressemitteilung: „Betroffene [können] die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten daran ausrichten. Das gilt auch im Hinblick auf die Gebührenhöhe, die im Voraus nicht zu beziffern ist, weil sie maßgeblich von der Zahl der notwendigerweise eingesetzten Polizeibeamten abhängt. Die insoweit zu treffende Prognose der Polizei unterliege der nachträglichen gerichtlichen Kontrolle.“ (Pressemitteilung des Oberverwaltungsgerichts der Freien Hansestadt Bremen, 21.02.2018).

Bislang konnten Polizeibehörden keine genaue Höhe der Einsatzkosten beziffern, da sich ein gewisser Anteil beteiligter Polizeibeamter im Rahmen ihrer Streifentätigkeit vor Ort befand und nur sehr mühselig aufgelistet werden konnte, welche zusätzlich hinzugezogen wurden. Fraglich ist auch, inwieweit der Gebührensatz auf welcher Grundlage die Personalkosten je Einsatzstunde oder gar auch die Betriebskosten der Fahrzeuge berücksichtigen soll und wie die sogenannten „eh-da-Kosten“ (die Personalkosten, die für Polizeibeamte anfallen, unabhängig vom Stattfinden der Veranstaltung) abgegrenzt werden können.

Ob es sich um zusätzliche Aufgaben handelt, hat die Bremische Polizei und somit das Land Bremen bereits beantwortet: „Alle Einsatzkräfte der Bereitschaftspolizei sind im polizeilichen Alltagsgeschäft eingebunden, übernehmen Maßnahmen in der Sonderlage (unter anderem Fußball, Demonstrationen und andere öffentliche Veranstaltungen)“ (Quelle: www.polizei.bremen.de).

Um Rechtssicherheit zu schaffen, muss also eine Gebührenordnung erlassen werden. Diese kann dann als Blaupause für Kostenbescheide bei allen anderen Einsätzen herangezogen werden, was zugleich einen Paradigmenwechsel befürchten lässt.

Im umstrittenen § 4 Abs. 4 des Bremischen Gebühren- und Beitragsgesetzes ist geregelt: „Eine Gebühr wird von Veranstaltern oder Veranstalterinnen erhoben, die eine gewinnorientierte Veranstaltung durchführen, an der voraussichtlich mehr als 5000 Personen zeitgleich teilnehmen werden, wenn wegen erfahrungsgemäß zu erwartender Gewalthandlungen vor, während oder nach der Veranstaltung am Veranstaltungsort, an den Zugangs- oder Abgangswegen oder sonst im räumlichen Umfeld der Einsatz von zusätzlichen Polizeikräften vorhersehbar erforderlich wird.“

Um gegen Gebührenbescheide dem Grunde und der Höhe nach vorgehen zu können, wäre eine Überprüfung der polizeilichen Gefahrenanalyse und der Einschätzung der Polizei, dass erfahrungsgemäß mit Gewalthandlungen zu rechnen ist, erforderlich. Zur Überprüfung des „normalen“ und des „zusätzlichen“ polizeilichen Kräfteansatzes und seiner Erforderlichkeit müssten die polizeilichen Lageerkenntnisse transparent und nachvollziehbar gemacht werden. Dies scheitert bislang regelmäßig an Geheimhaltungsinteressen der Polizei und weiterer Quellen wie den Verfassungsschutzbehörden. Da anzunehmen ist, dass sich diese Haltung von Polizei und Verfassungsschutz hinsichtlich der Geheimschutzbedürftigkeit polizeilicher bzw. behördlicher Gefahren- bzw. Gefährdungsanalysen und polizeitaktischer Entscheidungen nichts ändern wird, ist absehbar, dass eine Überprüfung des zusätzlichen Bedarfs nicht möglich sein wird. Um in der Folge Rechtssicherheit zu schaffen, dürfte sich eine Neigung dahin gehend einstellen, die Gebührenpflicht über kurz oder lang an der angenommenen Gewinnorientierung der Veranstaltung und deren Teilnehmerzahl festzumachen, unabhängig von einer zusätzlichen Gefahrenprognose.

Eine weitere Problematik besteht darin, dass nunmehr Veranstalter für die Kosten zu erwartender Störungen herangezogen werden können, für deren Ursachen und Eintreten ihnen keine Schuld zuzuordnen ist. Um es zuzuspitzen, kann es so formuliert werden: Opfer von Straftaten können also in Zukunft für deren Schäden haftbar gemacht werden. Zurecht führt Rudolf Hickel aus: „Die beste Strategie, die über die Grundsicherung hinausgehenden Kosten zu senken, ist die koordinierte Gewaltprävention vor und in den Fußballstadien. In diesem Bereich ist der SV Werder vorbildlich aktiv, vor allem mit seiner Fanarbeit. Aus gesellschaftlichen Gründen tobt sich jedoch die organisierte Gewalt immer wieder aus.“ Wenn also ein gesellschaftliches Problem die Ursache ist, erschließt sich nicht, warum nicht wie bisher, der „Verursacher“ – also die Gesellschaft – die Kosten tragen soll. Zumal, sofern es sich denn schon um „organisierte Gewalt“ handelt, der Polizei generell eine wichtige Verantwortung zur Gefährderansprache im Vorfeld von risikobehafteten Fußballspielen sowie zur präventiven Gefahrenabwehr im Sinne von Meldeauflagen für rechtskräftig verurteilte Straftäter im gewalttätigen Fußball- bzw. Veranstaltungsumfeld zufällt. Falls diese gewaltpräventiven Maßnahmen, sofern rechtzeitig und in erforderlichem Umfang auch tatsächlich durchgeführt, denn schon offensichtlich erfolglos blieben, sollen also als Ausfallbürgen die Veranstalter mit Gebührenpflicht für die Kosten der Polizeieinsätze herangezogen werden.

Und wie steht es um eventuelle Schadenersatzansprüche von Veranstaltern, die trotz Gefährdungsanalyse und erhöhtem Kräfteansatz der Polizei aufgrund Gewalttaten von Veranstaltungsbesuchern Schäden erlitten haben? Sollen diese sich aufgrund des Gebühren-Leistungs-Prinzips an die gebührenerhebenden Länder wenden können, weil diese die Sicherheit nicht gewährleisten konnten, aber genau für dieses Sicherheitsversprechen Gebühren erhoben haben? Schließlich hatte Bremens Innensenator Ulrich Mäurer angesichts des Urteils davon gesprochen, dass die Fußballstadien deshalb gut besucht seien, weil die Sicherheit durch die Polizei gewährleistet werde. Was passiert im gegenteiligen Fall?

Ein Beispiel welche problematischen Folgen aus diesem Gerichtsurteil erwachsen können, wären Musikveranstaltungen – um in einen anderen gesellschaftlichen Bereich zu leuchten, in denen alternative Lebensvorstellungen diskriminierungsfrei sichtbar sein können und deren Durchführung von Nazis gestört werden. Zukünftig laufen solche Veranstaltungen Gefahr, mit hohen zusätzlichen Gebühren aufgrund unklarer Gefährdungsanalysen konfrontiert zu werden.

Fazit: Für den Fall, dass das in Rede stehende Urteil des OVG Bremen und mithin des Gebühren- und Beitragsgesetz des Landes Bremen vom Bundesverwaltungsgericht in Leipzig in seiner durch die DFL angegriffenen Fassung bestätigt würden, leitete dies einen in seinen Auswirkungen noch unüberschaubaren Paradigmenwechsel ein. Im weitesten Sinne könnte dies auch Auswirkungen auf die Ausübung von Grund- und Freiheitsrechten haben. Denn mit der Einführung gebührenpflichtiger Polizeieinsätze für kommerzielle Veranstaltungen ist die Tür geöffnet für die Gebührenpflicht nicht kommerzieller Veranstaltungen. Davon könnten auch Veranstaltungen im Graubereich zwischen Politik und kommerziellen Interessen, z. B. Konzerte des „Christopher Street Days“ (CSD), bei denen zur Kostendeckung Eintrittsgebühren verlangt werden, betroffen sein.

Zudem würde ein so bestandskräftiges Urteil der weiteren Kommerzialisierung Vorschub leisten. Veranstaltungen, die einem gewissen Risiko unterliegen, könnten künftig nur noch von finanziell potenten Veranstaltern durchgeführt werden. Um beim Beispiel des Fußballs zu bleiben: Die Klägerin gegen den Bremer Gebührenbescheid, die DFL, ist für den deutschen Profifußball zuständig. Ungeachtet der berechtigten Annahme, dass die DFL die zusätzlichen Kosten für Polizeieinsätze durch Umlagen auf die Vereine sowie die Werbepartner und die Übertragungsrechtenutzer zu tragen im Stande sein wird, sind Vereine der unteren Ligen, bei denen es ebenso zu Hochrisikospielen kommen kann (z. B. Lok Leipzig gegen Chemie Leipzig in der Regionalliga Nord-Ost mit ca. 700 Einsatzkräften am 29.07.2017 – Quelle sächsische Landtagsdrucksache 6/10896), dem vollen finanziellen Risiko der Gebührenbescheide und in der Folge des eigenen Bestandes ausgesetzt. Ein weiteres Auseinanderdriften von Profi- und Amateurfußball wäre noch die geringste der anzunehmenden Auswirkungen des OVG-Urteils aus Bremen.

Abschließend sei darauf hingewiesen, dass weder mit dem Bremer Gebühren- und Beitragsgesetz noch mit der Kostenbeteiligung der Vereine an sich den gesellschaftlichen Herausforderungen wachsender Aggressivität von Einzelpersonen oder Gruppen oder gar die Verteilungsfragen des gesellschaftlichen Reichtums zu beantworten sind. Dazu sind andere Instrumente zu diskutieren.

Die Autoren:

Enrico Stange ist seit 2009 Mitglied des Sächsischen Landtags und seit 2014 innenpolitischer Sprecher der Fraktion DIE LINKE. Florian Krahmer ist Politikwissenschaftler mit Lehrauftrag an der Universität Leipzig