Lahme Ente EZB! Zum Urteil des Bundesverfassungsgerichts

Das OMT-Programm (Outright-Monetary-Transactions) sah vor, dass die Europäische Zentralbank (EZB) die Staatspapiere eines Euro-Krisen-Landes aufkaufen kann, falls sich das Land den Regeln des Rettungsfonds ESM unterwirft. Diesen Aufkauf wollte die EZB in der Menge einzig von der Krisensituation abhängig machen, außerdem wollte sie auf eine privilegierte Stellung als Schuldner bei etwaigen Schuldenschnitten verzichten.

Bislang ist das OMT-Programm bloße Ankündigung geblieben, kein Euro wurde ausgegeben, dennoch war bereits die Ankündigung des Programms hoch wirksam. Das Bundesverfassungsgericht hat mit seiner Entscheidung vom 7.2.2014 einen Mittelweg gewählt. Zwar hat es seine Zweifel an der Vereinbarkeit des OMT-Programms mit dem EU-Recht zu Protokoll gegeben, die Entscheidung wurde aber erst einmal an den Europäischen Gerichtshof delegiert. Zwei von acht Richtern haben sich dem Votum nicht angeschlossen und erklärt, dass das Verfassungsgericht seine Kompetenzen überschritten hat.

Die Folgen hat der Präsident des DIW, Marcel Fratzscher, klar benannt: »Das Urteil bedeutet ein vorläufiges Aus für das OMT-Programm. Denn die EZB würde sich in eine politisch schwierige Lage begeben, wenn sie eine Maßnahme während eines laufenden Verfahrens beim Europäischen Gerichtshof umsetzen würde. Das Urteil schafft Unsicherheit über die generelle Handlungsfähigkeit der EZB… Dies ist besorgniserregend, denn Finanzmärkte halten sich selten an die Zeitpläne von Gerichten.«

Mario Draghi hatte das OMT-Programm Ende Juli 2012 mit der Zielsetzung angekündigt, die Existenz der Währungsunion zu verteidigen: »Wir werden tun, was immer nötig ist, um den Euro zu retten.« Die Gefahr für die Existenz der Währungsunion lag in den Zinsaufschlägen von bis zu 30% für die Staatsschuldenpapiere einzelner Euro-Krisen-Staaten. Dauerhafte Zinsaufschläge in dieser Größenordnung hätten die Refinanzierungsprobleme einzelner Krisenstaaten so verschärft, dass sie wirtschaftlich stranguliert worden wären. Und die Währungsunion hätte den wirtschaftlichen Zusammenbruch einiger Mitgliedsländer wahrscheinlich gar nicht oder nur stark verkleinert überlebt. Die weiteren Folgen für die Weltwirtschaft wären verheerend geworden.

Hans Werner Sinn formuliert den marktradikalen Standpunkt: »Zinsunterschiede sind ein zentrales Steuerungsinstrument der Marktwirtschaft. Wenn ein Staat sich stärker verschuldet, muss er höhere Zinsen zahlen, weil seine Konkurswahrscheinlichkeit steigt… Die Schwierigkeiten der Südländer entstanden aus einer inflationären Kreditblase, die diese Länder ihrer Wettbewerbsfähigkeit beraubte und auf fehlende Zinsunterschiede zurückzuführen waren.«[1] Sinn sieht sich vom Verfassungsgericht bestätigt: »das Gericht (liegt) richtig, wenn es sich gegen eine Politik der Verminderung von internationalen Zinsunterschieden in der Eurozone unter dem Deckmantel der Geldpolitik wendet.«

Das Verfassungsgericht zieht eine Trennlinie zwischen Geldpolitik und Wirtschaftspolitik und hält fest, die Rettung des Euro durch die Ankündigung des OMT-Programms sei gemäß den Statuten der EZB unzulässige Wirtschaftspolitik: Im Ernstfall würde die EZB damit in die Finanzmärkte eingreifen und damit ihre Kompetenzen überschreiten.

Das Verfassungsgericht hat bekräftigt, dass die Kompetenz über die Wirtschaftspolitik nur den Staaten der Währungsunion zukommt. In den Jahren 2010 bis 2012 hat die Währungsunion allerdings erleben müssen, wie angesichts einer sich immer weiter verschärfenden Krise die Regierungen der Euro-Länder keine tauglichen Mittel zu Beseitigung der Krise fanden.

Im nachherein kann empirisch nachgewiesen werden, dass der Versuch, die Merkelschen Prinzipien einer schwäbischen Hausfrau in den Euro-Krisen-Ländern einzuführen, zur Bekämpfung der Euro-Krise nichts beigetragen hat. Wie rabiat die Austeritätspolitik in den verschiedenen Ländern auch betrieben wurde, diese Wirtschaftspolitik machte auf die Finanzmärkte wenig Eindruck. Erst mit der Ankündigung des OMT-Programms gingen die untragbaren Zinsaufschläge dauerhaft zurück.

Paul De Grauwe und Yuemei Ji haben diese Entwicklung genauer untersucht. Sie kommen zu dem Schluss, dass wesentlich das Eingreifen der EZB die ruinösen Zinsaufschläge für die Euro-Krisen-Länder beseitigt hat, dagegen kann ein Einfluss der Veränderung der Schuldenquoten (und damit der Sparprogramme) nicht nachgewiesen werden: »Ein großer Teil der wachsenden Zinsaufschläge waren das Resultat der Ängste und Panik der Marktteilnehmer, welche die Zinsaufschläge von den ökonomischen Fundamentalwerten weggeführt hatten … Als die EZB den Faktor Angst beseitigte, konnten die Zinsaufschläge wieder sinken … Wir beobachteten zwei interessante Phänomene … Erstens, als die Zinsaufschläge (für die Euro-Krisen-Länder, D.U.) nach der Ankündigung (des OMT-Programms, D.U.) durch die EZB zurückgingen, sind die Schuldenquoten immer noch gestiegen. Zweitens … der Rückgang der Zinsaufschläge stand in keinem Verhältnis zur Veränderung der Schuldenquoten … es kann also der Schluss gezogen werden, wenn die EZB früher eingegriffen hätte, dann wäre ein großer Teil der Panik in den Märkten erst gar nicht entstanden …«

Das späte Eingreifen der EZB war also die Reaktion auf das jahrelange Politikversagen in der Währungsunion. Wer das Eingreifen der EZB infrage stellt, sollte wissen, dass ein erneutes Politikversagen in der Währungsunion in einer Weltwirtschaftskrise und der Auflösung der Währungsunion enden kann.[2]

Auch in einem zweiten Punkt sieht sich Hans Werner Sinn vom Verfassungsgericht bestätigt: »In der Sache liegt das Bundesverfassungsgericht richtig. In der Tat kann das OMT zu einer massiven Vermögensumverteilung zwischen den Völkern Europas führen. Abschreibungsverluste auf Staatspapiere würden voll auf die Steuerzahler durchschlagen, da die Verluste des EZB-Systems sich in Form verminderter Ausschüttung von Geldschöpfungsgewinnen zeigen würden. Und natürlich müssten sie für die Transferprogramm aufkommen, die zur Vermeidung solcher Abschreibungsverluste aufgelegt würden.«

Die Mehrheit des Verfassungsgerichts hat sich mit ihrem Urteil einer Interpretation der ökonomischen Zusammenhänge angeschlossen, die vor allem durch die Angst vor Haftungsansprüche an den Bundeshaushalt geprägt ist, wie sie die Kläger von rechts bis links immer wieder geäußert haben. Diese Entscheidung war absehbar.

Schon in der mündlichen Verhandlung hatte der Präsident des Verfassungsgerichts, Andreas Voßkuhle, das Problem formuliert: Das Handeln der EZB sei »für alle Beteiligten perfekt – bis auf diejenigen, die am Ende die Zeche zahlen müssen …« (vgl. Der Spiegel, Heft 25/2013) Er hat damit die Gefahr eines Verlust-Szenarios unterstellt, dessen Realitätsgehalt zu hinterfragen ist.

Der Bundestagsabgeordnete der LINKEN Axel Troost und Philipp Hersel stellen dazu fest, in Wirklichkeit würde »am Ende« niemand zahlen. »Viele Politiker und Ökonomen gehen … davon aus, oder schüren bewusst den Eindruck, dass bei einem Ausfall von Staatsanleihen der Euro-Krisenländer bei der EZB Verluste entstehen würden, die von den deutschen Steuerzahlerinnen und Steuerzahlern entsprechend dem deutschen EZB-Anteil von 27 Prozent übernommen werden müssten… Was würde passieren, wenn im Rahmen des bislang nur angekündigten ›Outright-Monetary-Transactions-Programms‹ (OMT-Programm) ein sehr großes Volumen von Staatsanleihen angekauft und diese Anleihen dann ganz oder teilweise notleidend würden? … Die EZB würde ihren Reservefonds auflösen, sämtliche Gewinne aus anderen Geschäftsbereichen verlustmindernd verrechnen und den Restbetrag zulasten ihres Kapitals verbuchen. Dabei würde das eingezahlte Kapital aufgezehrt und es entstünde (bilanztechnisch) negatives Eigenkapital … Bei einem normalen Unternehmen würde eine solche Situation die sofortige Einleitung der Insolvenz nach sich ziehen, denn ein solches Unternehmen wäre logischerweise zahlungsunfähig. Nicht jedoch die Zentralbank. Da eine Zentralbank aber über das Recht zur Schaffung von Geld verfügt, ist sie – quasi per Definition – stets zahlungsfähig, solange es sich um Zahlungsverpflichtungen in eigener Währung handelt … Was aber passiert dann mit dem eventuellen negativen Eigenkapital, also enormen Verlusten? Die können sich doch nicht einfach in Luft auflösen!? Die frappierende Antwort lautet: Doch! Können Sie! Die einzige Konsequenz dieser Verluste ist eine entsprechend hohe Zahl mit negativem Vorzeichen in den Büchern der Zentralbank.«

Paul De Grauwe und Yuemei Ji haben Erklärungen dafür geliefert, woher die Angst vor den Verlusten der Zentralbank kommt. Da sind zunächst die historischen Beispiele. Zu Zeiten des Goldstandards stellten die Verbindlichkeiten der Zentralbank tatsächlich Ansprüche auf ihre Vermögensbestände dar. Solange der Goldstandard bestand, konnten Zentralbanken »Pleite gehen«, sobald die Ansprüche größer waren als die gehorteten Goldbestände. Heute beruht die Rede von der »zu zahlenden Zeche« auf der falschen Vorstellung, eine Zentralbank sei ein normales Unternehmen wie andere Banken auch. Daher werden die Regeln der Zahlungsfähigkeit, wie sie für Unternehmen (auch Banken) gelten, fälschlich auf die Zentralbank übertragen. »Die Fähigkeit einer Zentralbank, im Rahmen des eigenen Währungsraums Geld zu schöpfen, um etwaigen Forderungen nachzukommen, wird damit ignoriert. In Wirklichkeit besteht ein Rückgriff auf die Vermögensbestände der Zentralbank nicht mehr, und kann eine Zentralbank Verluste in jede Höhe tragen (solange die Preisstabilität nicht gefährdet wird). »Eine Zentralbank kann nicht in Konkurs geraten … Eine Zentralbank benötigt kein Eigenkapital … eine Zentralbank, die ja nicht insolvent werden kann, benötigt keinen finanziellen Rückhalt vom Staat, der sehr wohl insolvent werden kann.« (Übers. D.U.)

Die Ankündigung des OMT-Programms hatte bewirkt, dass trotz des Politikversagens der Währungsunion eine Verschärfung der Euro-Krise und damit die Gefahr des Zerbrechens der Währungsunion verhindert werden konnte. Es hatte durch die bloße Ankündigung Zeit geschaffen, um die überfällige Neugestaltung der Währungsunion voranzubringen. Die Politik hat diese Zeit bisher schlecht genutzt. Nun bleibt abzuwarten, wie viel Zeit noch bleibt, bis die Finanzmärkte auf das vorläufige Aus für das OMT-Programm der EZB mit wachsender Nervosität reagieren.

Die Gefährdung der Währungsunion durch wachsende Insolvenzängste gegenüber einzelnen Euro-Krisen-Ländern muss das Verfassungsgericht als vernachlässigbar eingeschätzt haben. Damit hat es die seit 2010 gemachten Erfahrungen schlicht ignoriert. Hinzu kommt seine absurde Furcht vor den Verlusten der Zentralbank als Schreckensszenario der Zukunft. Dass Verfassungsrichter als Juristen von Wirtschaft nicht viel verstehen, kann man ihnen nicht vorwerfen. Dass sie sich dennoch zu weitreichenden Entscheidungen versteigen, deren wirtschaftliche Ursachen und mögliche Folgen sie überhaupt nicht überblicken, schon.

Detlef Umbach ist Rentner, SPD-Mitglied und lebt in Hamburg. Mit anderen zusammen fungierte er im Gründungsjahr als Herausgeber dieser Zeitschrift.

[1] Hans Werner Sinn scheint Länder wie Großbritannien und die USA nicht wahrzunehmen, deren Realität seiner vehement formulierten Regel über die Zinshöhe ganz offensichtlich wiedersprechen.
[2] Hans Werner Sinn schreckt das nicht, er phantasiert schon lange von einer »atmenden EU«: »Eine ›atmende‹ Eurozone, die einen Aus- und Wiedereintritt zulässt – und reguliert – sollte klar vereinbart werden.«