Prinzip des sozialen Ausgleichs, finanzieller Ausgleich für Kommunen bei Aufgabenübertragung und Schuldenbremse

Zur Verständigung über eine Änderung der Verfassung des Freistaates Sachsen

Am 1. Februar 2013 überrascht DIE WELT mit der Meldung: „Mehrheit für Verfassung mit Schuldenbremse gefunden – In Sachsen ist eine parlamentarische Mehrheit für eine Verfassung mit Schuldenbremse gefunden. Nach mehrmonatigen Verhandlungen haben sich CDU/FDP-Koalition sowie Linke, SPD und Grüne am Freitag darauf verständigt, eine Änderung der Verfassung gemeinsam durchzusetzen. Über die genauen Modalitäten wollten die Fraktionschefs am späten Nachmittag informieren.“ Mitglieder und UnterstützerInnen der LINKEN müssen diesen Aufmacher fassungslos gelesen haben.

Im Anschluss an die angekündigte Pressekonferenz der Vorsitzenden der fünf demokratischen Landtagsfraktionen umreißt MDR-Online, was damit gemeint ist: „Der Plan: Sachsen darf in Zukunft neue Kredite nur noch in Notsituationen aufnehmen. Der Generationenfonds, aus dem Sachsen später Pensionen bezahlen will, soll weiter aufgefüllt werden. Für die Kommunen wurde ein Schutzschirm vereinbart; sie bekommen Geld, wenn ihnen zusätzliche Aufgaben übertragen werden. Bei der Aufstellung künftiger Haushaltspläne sind nicht nur Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, sondern auch soziale Aspekte zu berücksichtigen.“ Nach einem Verhandlungsmarathon von knapp acht Monaten gibt es also ein Ergebnis, eine grundsätzliche Einigung.

Die Autoren hatten just vor dem Erreichen dieses Punktes gewarnt. Es könne, wenn man sich auf den Weg von Verhandlungen begibt, auch zu Ergebnissen kommen, bei denen Forderungen der LINKEN übernommen würden und somit ein Gesamtergebnis kaum mehr glaubwürdig abzulehnen wäre. Aus diesen Erwägungen hatten sie sich gegen ein Neuverschuldungsverbot und gegen so geartete Verhandlungen ausgesprochen.

Die geplante sächsische Schuldenbremse

Die Sächsische Schuldenbremse in Form eines strengen und ausnahmslosen Neuverschuldungsverbots ist ein Projekt der FDP, das im Koalitionsvertrag zwischen ihr und der CDU am 20. September 2009 vereinbart wurde. Dort heißt es: „Wir setzen uns für eine Verfassungsänderung ein, mit der ein Neuverschuldungsverbot eingeführt und der Generationenfonds verankert wird.“ Im Februar 2012 haben die Koalitionsspitzen dann den Kontakt mit der SPD und den Grünen aufgenommen, auf deren Druck dann auch die LINKE als mit Abstand stärkste Oppositionspartei und zweitstärkste Fraktion in die Gespräche einbezogen wurde.

Die Verständigung fand vor dem Hintergrund statt, dass in Sachsen seit 2006 keine neuen Kredite aufgenommen wurden, alle demokratischen Fraktionen jegliche Haushaltsberatungen stets so geführt hatten, dass keine neuen Kredite zur Finanzierung herangezogen wurden, sondern Prioritätenverschiebungen in der Politik durch Prioritätenverschiebung bei der Haushaltsaufstellung Umsetzung fanden, und ab 2016 für den Bund und ab 2020 für alle Länder gleichermaßen die im Grundgesetz verankerte Schuldenbremse gelten wird. Hinzu kommen die „strafverschärfenden“ Regelungen des Fiskalpaktes. Und auch in der sächsischen Bevölkerung ist offenbar ein Neuverschuldungsverbot durchaus mehrheitsfähig, weshalb sich vor allem die um ihr politisches Überleben kämpfende sächsische FDP auch für einen Volksentscheid zu dieser Frage erwärmen konnte, falls die Verhandlungen scheitern würden. Die Fraktion DIE LINKE hat hingegen auch eine Chance in diesen Verhandlungen zur Verfassungsmodernisierung gesehen und ist mit einem Acht-Punkte-Katalog für mögliche weitere Verfassungsänderungen in diese Gespräche gestartet. Schließlich handelt es sich um die erste Verfassungsänderung im Freistaat nach 20 Jahren. Zuvor hatte die Fraktion in ihrer traditionellen Frühjahrsklausur dazu eingehend und unter Beiziehung externer Experten auch von Gewerkschaften beraten und den genannten Vorschlagskatalog erarbeitet.

So wurden die Quorensenkung für Volksgesetzgebung, die Erweiterung von Verbandsklagerechten, das Verbot der Diskriminierung von Menschen mit Behinderungen, die Umsetzung der UN-Kinderrechtskonvention in der Landesverfassung, die Konkretisierung des Sozialstaatsprinzips als Erweiterung der Vorgaben zur Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans um das Ziel einer gerechten Sozialordnung mit ausreichender Finanzierung, die Verpflichtung zur Vorlage eines Nachtragshaushalts bei gravierenden Abweichungen vom beschlossenen Haushaltsplan, die Aufnahme eines Staatsziels, dass es Pflicht des Landes und Verpflichtung aller im Land ist, rassistische, fremdenfeindliche und antisemitische Aktivitäten sowie eine Wiederbelebung und Verbreitung nationalsozialistischen Gedankengutes nicht zuzulassen, in den Vorschlagskatalog aufgenommen.

Sicherlich eine Auswahl linker Forderungen der vergangenen 22 Jahre, die nach wie vor aktuell sind. Dennoch ist in komplizierten Verhandlungen vernünftigerweise nicht davon auszugehen, dass alle Seiten alle Forderungen durchsetzen können. Das liegt in der Natur mehrseitiger Gespräche politisch widerstrebender Richtungen. Es konnte also ausschließlich um einen Kompromiss bei der Verfassungsmodernisierung gehen.

Mit der Aufnahme der Schuldenbremse ins Grundgesetz sowie dem Fiskalpakt ist eine neue Situation entstanden. Sie sind Realität. Dabei bleibt es zwar einerseits natürlich bei der politischen wie wissenschaftlichen Position, dass die Schuldenbremse nicht über Nacht richtiger oder volkswirtschaftlich sinnvoller geworden ist. Aber alle politischen Bemühungen von Gewerkschaften, globalisierungskritischen Netzwerken wie Attac und eben der LINKEN haben letztlich andererseits nicht dazu geführt, dass sie verhindert wurden.

Nunmehr könnte eine verständliche politische Option sein, ohne wenn und aber weiterhin und ausschließlich gegen diese Instrumente bzw. ihre Rahmenbedingungen anzukämpfen. Realistisch kann es allerdings angesichts der politischen Mehrheiten und der zu attestierenden Schwäche der Linken in Deutschland als gesichert gelten, dass eben jene Rahmenbedingungen auch für die kommenden 20 Jahre gelten und mithin den Handlungsrahmen für die zentralen Politikfelder linken Gestaltungsanspruchs bildenwerden. Im Übrigen ist auch DIE LINKE nicht für grenzenlose Verschuldung sondern für geordnete öffentliche Finanzen. Sie will allerdings eine andere Lastenverteilung und hat daraus bereits seit längerem bundespolitisch die Schlussfolgerung gezogen, jetzt verstärkt durch „UmFairTeilung“ für deutliche Steuermehreinnahmen bei den Reichen und Millionären zu werben.

Gleichzeitig haben sich DIE LINKE sowie ihre Quellparteien PDS und WASG stets als Protest- und Gestaltungspartei verstanden, um einen tatsächlichen „Gebrauchswert“ für ihre Stammklientel und darüber hinaus zu haben. Und so nimmt es auch nicht Wunder, dass eine Reihe der dem Verhandlungskatalog beigefügten Verfassungsvorschläge über Jahre als Gesetzentwürfe oder Anträge von der LINKEN wiederholt in den Sächsischen Landtag eingebracht wurde. Auch über den Weg der Volksgesetzgebung ist versucht worden, beispielsweise die sozialen Grundrechte in die Sächsische Verfassung zu schreiben. In Gänze erfolglos, was für die parlamentarischen Initiativen nicht verwundert, aber auch die Initiativen über den Weg der Volksgesetzgebung (Volksantrag und Volksbegehren) scheiterten mangels Beteiligung. Die politischen Mehrheiten in Sachsen sind seit 23 Jahren vor allem durch eine Konstante geprägt: eine fast übermächtige CDU. Selbst nach Verlust der absoluten Mehrheit bei den Landtagswahlen 2004 und bei Bündelung der linken parlamentarischen Kräfte von LINKE und SPD sowie unter der Annahme, dass auch die Grünen zum linken Lager gehören, übersteigt die CDU dieses Lager mit Parlamentssitzen und also auch in den Wahlergebnissen. Dies ist keine Kapitulationserklärung, sondern eine für die Einordnung des Verhandlungsergebnisses erforderliche Analyse, um zu sinnvollen und richtigen Schlüssen zu kommen.

Die grundsätzliche Vereinbarung zur Verfassungsänderung, die von den Fraktionsvorsitzenden am 1. Februar unterzeichnet wurde, hat insgesamt vier Komponenten: die Schuldenbremse mit Ausnahmeregelungen, den Generationenfonds, der zumindest stabil gehalten werden soll, die Anpassung des Mehrbelastungsausgleichs für Kommunen bei Aufgabenübertragung und last but not least der Verfassungsgrundsatz des sozialen Ausgleichs bei der Aufstellung des Haushaltes.

Die vier Komponenten der geplanten Verfassungsänderung

• Es soll in Sachsen ein ausnahmebehaftetes Neuverschuldungsverbot gelten. Danach darf nur bei Naturkatastrophen und außergewöhnlichen Notsituationen sowie bei einem konjunkturellen Einbruch mit Steuermindereinnahmen von drei Prozent und mehr gegenüber den Steuereinnahmen im vorangegangenen Vierjahresmittel eine Neuverschuldung als Neukreditaufnahme erfolgen. Diese Neukredite dürfen die Steuereinnahmen bis auf 99 Prozent der Steuereinnahmen des vorangegangenen Vierjahresmittels verstärken. Damit ist einerseits ein starres Neuverschuldungsverbot vom Tisch, andererseits ist eben auch die konjunkturelle Situation zu berücksichtigen. Daneben sollen alle Regelungen des finan-ziellen Ausgleichs mit den Kommunen davon unberührt bleiben, also eine Schadloshaltung des Freistaates bei notwendiger Kreditaufnahme zuungunsten der Kommunen ist passé. Wenn man nun also die bundesdeutschen Rahmenbedingungen einbezieht (Schuldenbremse, Fiskalpakt), ist, wie oben dargestellt, die beabsichtigte Verfassungsregelung zum Neuverschuldungsverbot überflüssig, aber de facto kein zusätzlicher Schaden.

• Der Generationenfonds ist ein finanzpolitisches Ziehkind der CDU. Daraus sollen die Pensionslasten des Freistaates für die Landesbediensteten dauerhaft geschultert werden, die auch in Sachsen anwachsen. Dieser Generationenfonds wird nunmehr verfassungsrechtlich gesichert. Ein Punkt, der für die CDU unverhandelbar war.

Verständigung über eine Änderung der Verfassung

des Freistaates Sachsen vom 1.2.2013 Art. 85

(2) Führt die Übertragung der Aufgaben zu einer Mehrbelastung der kommunalen Träger der Selbstverwaltung, so ist ein entsprechender finanzieller Ausgleich zu schaffen. Dies gilt auch, wenn freiwillige Aufgaben in Pflichtaufgaben umgewandelt werden, oder wenn der Freistaat durch ein Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes nachträglich eine finanzielle Mehrbelastung bei der Erledigung übertragener oder bestehender Aufgaben unmittelbar verursacht.

Art. 94

(2) „Bei Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplanes ist den Erfordernissen des ge‐samtwirtschaftlichen Gleichgewichtes, den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit sowie des sozialen Ausgleichs Rechnung zu tragen.“

Art. 95

(1) Die Aufnahme von Krediten sowie jede Übernahme von Bürgschaften, Garantien oder sonstigen Gewährleistungen, die zu Ausgaben in künftigen Jahren führen können, bedürfen einer Ermächtigung durch Gesetz.

(2) Der Haushaltsplan ist grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen. Das Verbot der Kreditaufnahme gilt ebenso für rechtlich unselbständige Sondervermögen des Staates. Am 31. Dezember 2010 bestehende Kreditermächtigungen, soweit sie noch nicht zurückgeführt sind, bleiben unberührt.

(3) Vom Verbot der Kreditaufnahme bleiben die Rechte der kommunalen Träger der Selbstverwaltung nach Art. 85 und Art. 87 unberührt

(4) Bei einer von der Normallage, d.h. der durchschnittlichen Steuereinnahmen der vorangegangenen 4 Jahre, um 3 vom Hundert abweichenden konjunkturellen Entwicklung kann von Abs. 2 abgewichen werden. Die Kreditaufnahme ist begrenzt, um die Steuerminderein‐nahmen auf bis zu 99 von Hundert der durchschnittlichen Steuereinnahmen der vorange‐gangenen 4 Jahre zu verstärken. Eine Verstärkung über 99 vom Hundert ist unter den Voraussetzungen des Absatzes 6 möglich. Steuermehreinnahmen sind zur Tilgung der Kredite nach diesem Absatz zu verwenden.

(5) Bei Naturkatastrophen oder in außergewöhnlichen Notsituationen, die sich der Kontrolle des Staates entziehen und die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigen, kann von Abs. 2 abgewichen werden. Die Abweichung ist mit einem Tilgungsplan zu verbinden.

(6) Die Feststellung der Ausnahmen obliegt dem Sächsischen Landtag. Er entscheidet im Falle von Absatz 4 mit der Mehrheit seiner Mitglieder und im Falle von Absatz 5 oder im Falle des Absatzes 4 bei einer Verstärkung um mehr als 99 vom Hundert mit der Mehrheit von zwei Dritteln seiner Mitglieder. In diesen Ausnahmefällen hat eine Tilgung der Kredite spätestens innerhalb von acht Jahren zu erfolgen.

(7) Der Freistaat Sachsen hält eine auskömmliche Vorsorge für künftig entstehende An‐sprüche der künftigen Versorgungsempfänger des Freistaates Sachsen auf Versorgung und Beihilfe nach Eintritt des Versorgungsfalles vor. Diese Mittel sind vom allgemeinen Staatshaushalt getrennt auszuweisen und zweckgebunden zu verwenden. Bei der Entnahme der Mittel ist das Verhältnis zwischen der Höhe der angesparten Mittel und der Höhe der be‐stehenden Versorgungs‐ und Beihilfeverpflichtungen zu berücksichtigen.

(8) Das Nähere bestimmt ein Gesetz.

• Die Anpassung des Mehrbelastungsausgleichs für die sächsischen Kom­munen ist seit Jahren eine zentrale Forderung der LINKEN. Nun soll also auch eine nachträgliche Mehrbelastung der Kommunen aufgrund ihnen durch Gesetz übertragener Aufgaben ausgeglichen werden. Damit wird dem Bemühen der Kommunen, eine solche Regelung endlich umzusetzen, in die Verfassung aufgenommen und somit auch der Verfügungsmacht einfacher politischer Mehrheiten entzogen.

• Die Aufnahme des Prinzips des sozialen Ausgleichs als gleichwertiger Aufstellungsgrundsatz für jegliche Haushaltspläne im Freistaat mit Verfassungsrang ist ein tatsächlich praktischer Erfolg steter linker Politik. Was hatte die LINKE nicht alles unternommen, um soziale Grundrechte in die Sächsische Verfassung zu bekommen. Alle Versuche scheiterten. Nunmehr also wird der Freistaat darauf verpflichtet, neben dem gesamtwirtschaftlichen Gleichgewicht und den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit auch den Erfordernissen des sozialen Ausgleichs Rechnung zu tragen.

Dies bewerten wir als einen großen Fortschritt, auch wenn wir die Äußerung des sächsischen Fraktionsvorsitzenden Rico Gebhardt als zu euphorisch einschätzen: „Auf dieser Grundlage hätten wir mit Sicherheit gegen den Doppelhaushalt 2011/2012 in Sachsen geklagt und vorm Landesverfassungsgericht Recht bekommen, da die Kürzungen im Sozialbereich (Jugendpauschale um ein Drittel) weit überproportional gewesen sind.“

Weil Verfassungsgerichte im Falle einer Klage generell heranziehen, welcher Gestaltungswille den Gesetzgeber bei der Formulierung der Verfassungspassagen trieb, kommt es also jetzt darauf an, recht konkrete Formulierungen für diese Grundsätze und die dahinterstehenden Absichten und Intentionen für den Begründungsteil der Verfassungsänderung zu finden.

Auch wenn der Verfassungsgrundsatz des sozialen Ausgleichs bei der Haushaltsaufstellung recht abstrakt sein mag, die mit Gesetzentwürfen und Volksinitiative eingeforderten sozialen Grundrechte sind hinsichtlich der Operationalisierbarkeit wesentlich abstrakter und haben selten direkten, konkreten Ausfluss in Politikgestaltung. Insbesondere in den Ländern kommt es auf die Haushaltsgestaltung an, wenn soziale Politik handgreiflich werden soll. Längst gesicherte Erkenntnis ist, dass die eigentlichen Politikgestalter hinsichtlich grundrechtlicher Belange und Verfassungsgrundsätzen die höchsten Landes- und Bundesgerichte sind. Sie gestalten in der laufenden Rechtsprechung aus, was Mindeststandard ist, was Gesetzgeber wollte, wie Rahmenbedingungen für gleichwertige Lebensverhältnisse nachjustiert werden müssen. Deshalb muss ab jetzt viel Intelligenz darauf gerichtet werden, den Verfassungstext mit geeigneten Begründungen zu untersetzen.

Im Ergebnis all dieser Überlegungen ist es offenbar tatsächlich gelungen, neben einer nicht verschärfenden Schuldenbremse zum einen dem sozialen Ausgleich und damit einer praktischen Politik sozialer Gerechtigkeit einen nicht zu unterschätzenden Dienst zu tun. Zum anderen ist es für die Kommunen extrem wichtig, wenn sie künftig unter einer (bundesweit geltenden) Schuldenbremse durch Aufgabenübertragungen vom Land auf die Gemeinden finanziell nicht noch mehr belastet werden können. Der finanzielle Ausgleich wäre nach dieser Änderung des Artikel 85 wirklich einklagbar.

Diese beiden Aspekte geben für uns den Ausschlag, den weiteren Verhandlungen über eine so gestaltete Verfassungsänderung wohlwollend entgegen zu sehen.